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Las prestaciones patrimoniales públicas, una figura en expansión, de naturaleza confusa

  • Introducción 

Desde el punto de vista del Derecho Tributario, la doctrina y los medios de comunicación han llamado la atención de la opinión pública acerca del hecho de que la Ley 7/2022, de 8 de abril, pomposamente denominada “de residuos y suelos contaminados para una economía circular”, publicada en el “Boletín Oficial del Estado” de 9, supone la introducción de dos nuevos impuestos especiales, de carácter medioambiental.

Nos referimos a los impuestos especiales sobre los envases de plástico no reutilizables y sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, regulados, respectivamente, en los artículos 67 a 83, ambos inclusive, y 84 a 97, ambos inclusive, de la citada Ley.

Estos dos gravámenes, nuevos ejemplos de la proliferación desordenada de tributos en nuestro maltrecho “sistema” tributario, dan para muchas reflexiones y análisis, empezando por su penosa técnica legislativa (un clavo más en el sacrificio del constante, reiterado y persistente deterioro de la calidad de nuestras disposiciones) y por el indudable hecho de que, sobre todo el primero, dejan mucho que desear en relación a sus objetivos, tanto por su traslado efectivo en el tiempo (entrará en vigor el 1 de enero de 2023 y, ya se sabe que, en estos tiempos convulsos, cabe decir como el Don Juan romántico: “¡Cuán largo me lo fiais ¡”), como por dejar fuera de tributación, de manera efectiva, a la producción de residuos (ver la nefasta Disposición Transitoria Sexta[1], para alguien que, de verdad, se crea los principios RRR[2], eje de la economía circular) y, por último, porque la gestión de tales gravámenes es confusísima, en un intento fallido de cohonestar los roles del Estado Central con los de las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales.

Pero queremos llamar la atención[3] sobre otra norma, también tributaria, pero menor, contenida en esa Ley. Nos referimos a su artículo 11, apartados 3 y 4[4], la cual, sustantivamente, establece la obligación para las entidades locales de implantar, en el plazo de tres años (otra vez, la remisión a un tiempo futuro, lábil e incierto), una tasa o una «prestación patrimonial pública de carácter no tributario» para compensar los costes de gestión de los residuos locales[5].

  • Sobre prestaciones patrimoniales públicas, hierbas y matojos

Como vemos, por un lado, a nuestro legislador, preocupado, sin duda, por la calidad de las normas y la seguridad jurídica, le es indiferente que las Haciendas Locales implementen una “tasa” o (conjunción disyuntiva)[6] o una “prestación patrimonial pública”, eso sí, de carácter “no tributario”.

Claro que las dos expresiones tienen una naturaleza radicalmente distinta. La “tasa”, como sabe cualquier persona con mínimos conocimientos del Derecho Tributario”, es un tributo, artículo 2. 2, a) de la norma básica de nuestro Ordenamiento Tributario, la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (en adelante, LGT) y si la prestación patrimonial pública es “no tributaria”, entonces, es algo muy diferente de una tasa.

Pero ¿en qué consiste una “prestación patrimonial pública”?  Pues lo malo es que tampoco está muy clara la cosa.

Desde su mención como tertium genus en el artículo 31.3 de la Constitución Española[7], las sentencias del Tribunal Constitucional y diferentes Leyes han tratado de crear una definición para esta proteica categoría.

Nunca ha tenido, sin embargo, contornos claros y así, hemos llegado, tras un largo y complejo proceso, al intento de aclarar su naturaleza en la Disposición Adicional Primera de la LGT[8], incorporada en el seno de nuestra norma marco tributaria por la regulación de la contratación pública del año 2017.

Pues bien, basta con leer esa disposición adicional, para manifestar que no sólo no aclara sino confunde, verbigracia, la diferencia entre las “tributarias”, las cuales se asimilan a los tributos, artículo 2 LGT,  y las “no tributarias” carece de todo rigor.

Y, sin embargo, en los últimos tiempos estamos asistiendo a una proliferación de estos recursos públicos.

Pongo un nuevo ejemplo: en el reciente Real Decreto-Ley 6/2022, de 29 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, tenemos una «prestación patrimonial de carácter público no tributario temporal» a realizar por los operadores al por mayor de productos petrolíferos artículo 21

¿Y por qué una categoría jurídica tan confusa está floreciendo?  Se me ocurren varias razones, pero la primera es ésta: ¿No será que produce erisipela la sola mención del vocablo «impuestos» y se pretende, mediante un truco fácil, de «ilusión financiera”, llamarlos “prestación patrimonial pública”, tributaria o no?

Lo malo, señores ilusionistas, es que la magia sirve de poco, cuando nos adentramos en el prolijo mundo del Derecho Tributario y su principio de legalidad.

Domingo Carbajo Vasco, Inspector de Hacienda del Estado

 

 

[1] Régimen del impuesto regulado en el capítulo II del título VII aplicable a determinados residuos industriales.

Durante los tres años siguientes a partir de la entrada en vigor del capítulo II del título VII de esta ley, estará exenta del impuesto sobre el depósito de residuos en vertederos, la incineración y la coincineración de residuos, la entrega de residuos industriales no peligrosos realizada por su productor inicial en vertederos ubicados en sus instalaciones, que sean de su titularidad y para su uso exclusivo.

[2] Iniciales de “reducir, reutilizar y reciclar”, mantra del nuevo consumo sostenible y responsable.

[3] La Ley incluye otros aspectos tributarios del mayor interés, caso del nuevo tratamiento en el IVA para las donaciones de alimentos y bienes perecederos a entidades sin fines lucrativos, incluidas en el marco de la conocida como “Ley del Mecenazgo”, Ley 49/2002, de 23 de diciembre, de régimen fiscal de las entidades sin fines lucrativos y de los incentivos fiscales al mecenazgo. En este sentido, nos remitimos a su Disposición Final Tercera, “Régimen fiscal de las donaciones de producto”.

[4] Costes de la gestión de los residuos.

1. De acuerdo con el principio «quien contamina paga», los costes relativos a la gestión de los residuos, incluidos los costes correspondientes a la infraestructura necesaria y a su funcionamiento, así como los costes relativos a los impactos medioambientales y en particular los de las emisiones de gases de efecto invernadero, tendrán que ser sufragados por el productor inicial de residuos, por el poseedor actual o por el anterior poseedor de residuos de acuerdo con lo establecido en el artículo 104.

El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico podrá realizar estudios para obtener información sobre los criterios para la contabilización de dichos costes, especialmente los relativos a impactos ambientales y a emisiones de gases de efecto invernadero.

2. Las normas que regulen la responsabilidad ampliada del productor para flujos de residuos determinados, de conformidad con el título IV, establecerán los supuestos en los que los costes relativos a su gestión tendrán que ser sufragados, parcial o totalmente, por el productor del producto del que proceden los residuos y cuándo los distribuidores del producto podrán compartir dichos costes.

3. En el caso de los costes de gestión de los residuos de competencia local, de acuerdo con lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, las entidades locales establecerán, en el plazo de tres años a contar desde la entrada en vigor de esta ley, una tasa o, en su caso, una prestación patrimonial de carácter público no tributaria, específica, diferenciada y no deficitaria, que permita implantar sistemas de pago por generación y que refleje el coste real, directo o indirecto, de las operaciones de recogida, transporte y tratamiento de los residuos, incluidos la vigilancia de estas operaciones y el mantenimiento y vigilancia posterior al cierre de los vertederos, las campañas de concienciación y comunicación, así como los ingresos derivados de la aplicación de la responsabilidad ampliada del productor, de la venta de materiales y de energía.

4. Las tasas o prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario podrán tener en cuenta, entre otras, las particularidades siguientes:

a) La inclusión de sistemas para incentivar la recogida separada en viviendas de alquiler vacacional y similar.

b) La diferenciación o reducción en el supuesto de prácticas de compostaje doméstico o comunitario o de separación y recogida separada de materia orgánica compostable.

c) La diferenciación o reducción en el supuesto de participación en recogidas separadas para la posterior preparación para la reutilización y reciclado, por ejemplo, en puntos limpios o en los puntos de entrega alternativos acordados por la entidad local.

d) La diferenciación o reducción para las personas y las unidades familiares en situación de riesgo de exclusión social.

5. Las entidades locales deberán comunicar estas tasas, así como los cálculos utilizados para su confección, a las autoridades competentes de las comunidades autónomas. (El énfasis es nuestro).

[5] Como “aviso a navegantes”, cabe decir que una norma tan rotunda, tan ecológicamente correcta, es, inmediatamente, compensada por otra disposición, la final primera, la cual habilita una bonificación fiscal de hasta el 95 % para las tasas o prestaciones patrimoniales públicas no tributarias en la recogida de residuos. Por ello, decimos que la pomposa y fatua Ley, en muchos casos, se queda en pompas de futuro y componendas de todo tipo.

[6] Según el “Diccionario Panhispánico de Dudas” de la Real Academia Española, 2005, la o es una “conjunción coordinante que tiene valor disyuntivo cuando expresa alternativa entre dos opciones: ¿Prefieres ir al cine o al teatro? Otras veces expresa equivalencia…”. ¿Qué habrá querido decir nuestro semiótico legislador?

[7] Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley.

[8] Prestaciones patrimoniales de carácter público.
  1. Son prestaciones patrimoniales de carácter público aquellas a las que se refiere el artículo 31.3 de la Constitución que se exigen con carácter coactivo.
  2. Las prestaciones patrimoniales de carácter público citadas en el apartado anterior podrán tener carácter tributario o no tributario.

Tendrán la consideración de tributarias las prestaciones mencionadas en el apartado 1 que tengan la consideración de tasas, contribuciones especiales e impuestos a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley.

Serán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributario las demás prestaciones que exigidas coactivamente respondan a fines de interés general.

En particular, se considerarán prestaciones patrimoniales de carácter público no tributarias aquellas que teniendo tal consideración se exijan por prestación de un servicio gestionado de forma directa mediante personificación privada o mediante gestión indirecta.

En concreto, tendrán tal consideración aquellas exigidas por la explotación de obras o la prestación de servicios, en régimen de concesión o sociedades de economía mixta, entidades públicas empresariales, sociedades de capital íntegramente público y demás fórmulas de Derecho privado.

 

*Las opiniones de los autores que publican en «NOSÓLOIMPUESTOS» son de carácter personal y no tienen por qué coincidir con las opiniones de IHE.

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Domingo Carbajo Vasco

Inspector de Hacienda del Estado. Delegación Central de Grandes Contribuyentes, AEAT.

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